Quinto período de sesiones (1990)(E/1991/23)
Observación general Nº 3
La índole
de las obligaciones de los Estados Partes
(párrafo 1 del
artículo 2 del Pacto)
1.
El artículo 2 resulta especialmente importante para tener una
comprensión cabal del Pacto y debe concebirse en una relación dinámica con todas
las demás disposiciones del Pacto.
En él se describe la índole de las obligaciones jurídicas generales
contraídas por los Estados Partes en el Pacto. Estas obligaciones incluyen tanto lo que
cabe denominar (siguiendo la pauta establecida por la Comisión de Derecho
Internacional) obligaciones de comportamiento como obligaciones de
resultado. Aunque algunas veces se
ha hecho gran hincapié en las diferencias entre las formulaciones empleadas en
esta disposición y las incluidas en el artículo 2 equivalente del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, no siempre se reconoce que
también existen semejanzas importantes.
En particular, aunque el Pacto contempla una realización paulatina y
tiene en cuenta las restricciones derivadas de la limitación de los recursos con
que se cuenta, también impone varias obligaciones con efecto inmediato. De éstas, dos resultan particularmente
importantes para comprender la índole exacta de las obligaciones contraídas por
los Estados Partes. Una de
ellas, que se analiza en una observación general aparte, que será examinada por
el Comité en su sexto período de sesiones, consiste en que los Estados se
"comprometen a garantizar" que los derechos pertinentes se ejercerán "sin
discriminación...".
2.
La otra consiste en el compromiso contraído en virtud del
párrafo 1 del artículo 2 en el sentido de "adoptar medidas",
compromiso que en sí mismo no queda condicionado ni limitado por ninguna otra
consideración. El significado
cabal de la oración puede medirse también observando algunas de las versiones
dadas en los diferentes idiomas. En
inglés el compromiso es "to take steps", en francés es "s'engage
à agir" ("actuar") y en español es "adoptar medidas". Así pues, si bien la plena
realización de los derechos pertinentes puede lograrse de manera paulatina, las
medidas tendentes a lograr este objetivo deben adoptarse dentro de un plazo
razonablemente breve tras la entrada en vigor del Pacto para los Estados
interesados. Tales medidas deben
ser deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la
satisfacción de las obligaciones reconocidas en el Pacto.
3.
Los medios que deben emplearse para dar cumplimiento a la obligación de
adoptar medidas se definen en el párrafo 1 del artículo 2 como
"todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas". El Comité
reconoce que en numerosos casos las medidas legislativas son muy deseables y en
algunos pueden ser incluso indispensables.
Por ejemplo, puede resultar difícil luchar con éxito contra la
discriminación si se carece de una base legislativa sólida para las medidas
necesarias. En esferas como la
salud, la protección de los niños y las madres y la educación, así como en lo
que respecta a las cuestiones que se abordan en los
artículos 6 a 9, las medidas legislativas pueden ser asimismo un
elemento indispensable a muchos efectos.
4.
El Comité toma nota de que los Estados Partes se han mostrado en general
concienzudos a la hora de detallar al menos algunas de las medidas legislativas
que han adoptado a este respecto.
No obstante, desea subrayar que la adopción de medidas legislativas, como
se prevé concretamente en el Pacto, no agota por sí misma las obligaciones de
los Estados Partes.
Al contrario, se debe dar a la frase "por todos los medios
apropiados" su significado pleno y natural. Si bien cada Estado Parte debe
decidir por sí mismo qué medios son los más apropiados de acuerdo con las
circunstancias y en relación con cada uno de los derechos contemplados, la
"propiedad" de los medios elegidos no siempre resultará evidente. Por consiguiente, conviene que los
Estados Partes indiquen en sus informes no sólo las medidas que han adoptado
sino también en qué se basan para considerar tales medidas como las más
"apropiadas" a la vista de las circunstancias. No obstante, corresponde al Comité
determinar en definitiva si se han adoptado o no todas las medidas
apropiadas.
5.
Entre las medidas que cabría considerar apropiadas, además de las
legislativas, está la de ofrecer recursos judiciales en lo que respecta a
derechos que, de acuerdo con el sistema jurídico nacional, puedan considerarse
justiciables. El Comité observa,
por ejemplo, que el disfrute de los derechos reconocidos, sin discriminación, se
fomentará a menudo de manera apropiada, en parte mediante la provisión de
recursos judiciales y otros recursos efectivos. De hecho, los Estados Partes que son
asimismo Partes en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos están
ya obligados (en virtud de los artículos 2 (párrs. 1 y 3),
3 y 26 de este Pacto) a garantizar que toda persona cuyos derechos o
libertades (inclusive el derecho a la igualdad y a la no discriminación)
reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados, "podrá interponer un
recurso efectivo" (apartado a) del párrafo 3 del
artículo 2). Además, existen
en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales varias
otras disposiciones, entre ellas las de los artículos 3, 7 (inciso i)
del apartado a)), 8, 10 (párr. 3), 13
(apartado a) del párrafo 2 y párrafos 3 y 4) y 15
(párr. 3), que cabría considerar de aplicación inmediata por parte de los
órganos judiciales y de otra índole en numerosos sistemas legales
nacionales. Parecería difícilmente
sostenible sugerir que las disposiciones indicadas son intrínsecamente no
autoejecutables.
6.
En los casos en que la adopción de políticas concretas encaminadas
directamente a hacer efectivos los derechos reconocidos en el Pacto ha tomado
forma de disposiciones legislativas, el Comité desearía ser informado, entre
otras cosas, de si tales leyes establecen algún derecho de actuación en nombre
de las personas o grupos que consideren que sus derechos no se están respetando
plenamente en la
práctica. En los
casos en que se ha dado el reconocimiento constitucional de derechos económicos,
sociales y culturales concretos, o en los que las disposiciones del Pacto se han
incorporado directamente a las leyes nacionales, el Comité desearía que se le
informase hasta qué punto tales derechos se consideran justiciables (es decir,
que pueden ser invocados ante los tribunales). El Comité desearía recibir información
concreta sobre todo caso en que las disposiciones constitucionales vigentes en
relación con los derechos económicos, sociales y culturales hayan perdido fuerza
o hayan sido modificadas considerablemente.
7.
Otras medidas que también cabe considerar "apropiadas" a los fines del
párrafo 1 del artículo 2 incluyen, pero no agotan, las de carácter
administrativo, financiero, educacional y social.
8.
El Comité observa que el compromiso de "adoptar medidas... por todos los
medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas"
ni exige ni excluye que cualquier tipo específico de gobierno o de sistema
económico pueda ser utilizado como vehículo para la adopción de las medidas de
que se trata, con la única salvedad de que todos los derechos humanos se
respeten en consecuencia. Así pues,
en lo que respecta a sistemas políticos y económicos el Pacto es neutral y no
cabe describir lealmente sus principios como basados exclusivamente en la
necesidad o conveniencia de un sistema socialista o capitalista, o de una
economía mixta, de planificación centralizada o basada en el
laisser‑faire, o en ningún otro tipo de planteamiento específico. A este respecto, el Comité reafirma que
los derechos reconocidos en el Pacto pueden hacerse efectivos en el contexto de
una amplia variedad de sistemas económicos y políticos, a condición únicamente
de que la interdependencia e indivisibilidad de los dos conjuntos de derechos
humanos, como se afirma entre otros lugares en el preámbulo del Pacto, se
reconozcan y queden reflejados en el sistema de que se trata. El Comité también señala la
pertinencia a este respecto de otros derechos humanos, en particular el derecho
al desarrollo.
9.
La principal obligación en lo que atañe a resultados que se refleja en el
párrafo 1 del artículo 2 es la de adoptar medidas "para lograr
progresivamente... la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el
Pacto]". La expresión "progresiva
efectividad" se usa con frecuencia para describir la intención de esta
frase. El concepto de progresiva
efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad
de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá
lograrse en un breve período de tiempo.
En este sentido, la obligación difiere de manera importante de la que
figura en el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos e incorpora una obligación inmediata de respetar y garantizar todos
los derechos pertinentes. Sin
embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras
palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de
interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido
significativo. Por una parte, se
requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del
mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena
efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe
interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del
Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con
respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de
proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese
objetivo. Además, todas las medidas
de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la
consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a
la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del
aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga.
10. Sobre la
base de la extensa experiencia adquirida por el Comité, así como por el
organismo que lo precedió durante un período de más de un decenio, al examinar
los informes de los Estados Partes, el Comité es de la opinión de que
corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la
satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los
derechos. Así, por ejemplo, un
Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de
alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y
vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza,
prima facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del
Pacto. Si el Pacto se ha de
interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en
gran medida de su razón de ser.
Análogamente, se ha de advertir que toda evaluación en cuanto a si un
Estado ha cumplido su obligación mínima debe tener en cuenta también las
limitaciones de recursos que se aplican al país de que se trata. El párrafo 1 del
artículo 2 obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias "hasta
el máximo de los recursos de que disponga". Para que cada Estado Parte pueda
atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de
recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para
utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por
satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones
mínimas.
11. El Comité
desea poner de relieve, empero, que, aunque se demuestre que los recursos
disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación de que el Estado Parte
se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos pertinentes
dadas las circunstancias reinantes.
Más aún, de ninguna manera se eliminan, como resultado de las
limitaciones de recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la
realización, o más especialmente de la no realización, de los derechos
económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su
promoción. El Comité ya ha tratado
de estas cuestiones en su Observación general
Nº 1 (1989).
12. De manera
análoga, el Comité subraya el hecho de que, aun en tiempos de limitaciones
graves de recursos, causadas sea por el proceso de ajuste, de recesión económica
o por otros factores, se puede y se debe en realidad proteger a los miembros
vulnerables de la sociedad mediante la adopción de programas de relativo bajo
costo. En apoyo de este enfoque, el
Comité toma nota del análisis preparado por el UNICEF con el título de Ajuste
con rostro humano: protección de
los grupos vulnerables y promoción del crecimiento[i], el análisis del PNUD en
Desarrollo humano:
informe 1990[ii], y el análisis del Banco
Mundial en el Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1990[iii].
13. Un elemento
final del párrafo 1 del artículo 2 sobre el que se ha de llamar
la atención, es que la obligación contraída por todos los Estados Partes
consiste en "adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y
la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas...". El Comité observa que la frase
"hasta el máximo de los recursos de que disponga" tenía la intención, según los
redactores del Pacto, de referirse tanto a los recursos existentes dentro de un
Estado como a los que pone a su disposición la comunidad internacional mediante
la cooperación y la asistencia internacionales. Más aún, el papel esencial de esa
cooperación en facilitar la plena efectividad de los derechos pertinentes se
destaca además en las disposiciones específicas que figuran en los
artículos 11, 15, 22 y 23.
Con respecto al artículo 22, el Comité ya ha llamado la atención, en
la Observación general Nº 2 (1990), sobre algunas de las oportunidades
y responsabilidades que existen en relación con la cooperación
internacional. El artículo 23
señala también específicamente que "la prestación de asistencia técnica" y
otras actividades se cuentan entre las medidas "de orden internacional
destinadas a asegurar el respeto de los derechos que se reconocen en el...
Pacto".
14. El Comité
desea poner de relieve que de acuerdo con los Artículos 55 y 56
de la Carta de las Naciones Unidas, con principios bien establecidos del
derecho internacional y con las disposiciones del propio Pacto, la cooperación
internacional para el desarrollo y, por tanto, para la efectividad de los
derechos económicos, sociales y culturales es una obligación de todos los
Estados. Corresponde
particularmente a los Estados que están en condiciones de ayudar a los demás a
este respecto. El Comité advierte
en particular la importancia de la Declaración sobre el derecho al desarrollo
aprobada por la
Asamblea General en su resolución 41/128 de 4 de
diciembre de 1986 y la necesidad de que los Estados Partes tengan
plenamente en cuenta la totalidad de los principios reconocidos en ella. Insiste en que si los Estados que están
en situación de hacerlo no ponen en marcha un programa dinámico de asistencia y
cooperación internacionales, la realización plena de los derechos económicos,
sociales y culturales seguirá siendo una aspiración insatisfecha en muchos
países. A este respecto, el Comité
recuerda también los términos de su Observación general
Nº 2 (1990).
[i] G. A. Cornia, R. Jolly y F.
Stewart, eds., Oxford, Clarendon
Press, 1987.
[ii] Oxford, Oxford University Press,
1990.
[iii] Oxford University Press,
1990.